关于PPP项目公司，你想知道的都在这！
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时间：2021-06-29
PPP项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体，作为PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体，负责项目的具体实施。
PPP项目公司，作为项目建设的实施者和运营者而存在，也常常被称作“特殊目的载体”（SPECIAL PURPOSE VEHICLE，简称SPV）。实际上SPV这一名词在金融业及证券业用的较多。
必须设立项目公司吗
关于PPP项目是否必须要设立项目公司，现行的法律法规中对于项目公司是否必须成立都未给出绝对的条文规定，但从现行相关政策分析，设立PPP项目公司并不是必须的。
第一，《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》强调“社会资本可依法设立项目公司”。
2014年11月29日财政部印发的财金〔2014〕113号《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》规定：项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。社会资本可依法设立项目公司。
政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门(政府和社会资本合作中心)应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。
从上述规定可以看出，项目公司不是必须成立，而是可依法成立，且需在项目实施方案的项目概况中就项目公司股权情况加以说明。
第二，《PPP项目合同指南（试行）》指出“通常成立项目公司”。
财政部印发的《PPP项目合同指南（试行）》指出：“社会资本方是指与政府方签署PPP项目合同的社会资本或项目公司”，“社会资本是PPP项目的实际投资人"。
但在PPP实践中，社会资本通常不会直接作为PPP项目的实施主体，而会专门针对该项目成立项目公司，作为PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体，负责项目具体实施”。
《PPP项目合同指南（试行）》对社会资本方的定义，指出项目公司不是与政府方签订PPP项目合同的唯一选择，而是社会资本方或项目公司二者之一，证明了项目公司并不是非成立不可。但也指出通常是成立项目公司来实施项目的，这个原因下文具体讲述。
第三，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定“根据实施机构在招标谈判文件中的要求成立项目公司”。
2015年4月25日国家发展改革委等6部委第25号令联合印发的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定：“实施机构应当在招标谈判文件中载明是否要求成立特许经营项目公司。”
证明特许经营公司不是必须成立，而是根据实施机构，即县级以上人民政府或者县级以上人民政府授权的有关部门或单位在招标文件中的说明来决定。
谁来设立项目公司
财金156号文《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》规定：项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。
项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。
在项目初期阶段，项目公司尚未成立时，政府方会先与社会资本（即项目投资人）签订意向书、备忘录或者框架协议，以明确双方的合作意向，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务。
待项目公司成立后，由项目公司与政府方重新签署正式PPP项目合同，或者签署关于承继上述协议的补充合同。
《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》第二十三条指出“社会资本可依法设立项目公司”，也就是说，是否成立项目公司，决定权在社会资本，但是政府可以参股。如果要成立PPP项目公司，PPP项目合同是项目公司和政府方签订。
但是2015年4月25日国家发展改革委等6部委联合印发的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》直截了当规定：“实施机构应当在招标谈判文件中载明是否要求成立特许经营项目公司。”似乎将是否成立项目公司的权利交给了“非社会资本”（项目实施机构）。
由谁来决定项目公司是否成立，从现行法规政策来看，似乎尚不明确。以下两种情况是比较无争议的分类：
1、新设项目公司
又包含两种情况，一是没有政府参股，由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）按照市场化运作原则出资设立；
二是由政府指定机构和社会资本共同出资成立，在这种情况下，政府可以一开始就参股，也可以在项目公司成立之后由政府制定机构出资参股。
2、股转和增资扩股
在政府方拟定参股的情况下，由政府方指定出资机构现行设立项目公司，待项目采购阶段确定中选社会资本后，中选社会资本方可通过股权转让或增资扩股方式成为已经设立的项目公司的股东，并约定该公司负责PPP项目的全部执行工作。
属于什么类型公司
目前尚未有文件明确规定项目公司的类型和组织形式，但是已成立的PPP项目公司，多为有限责任公司。有限公司对外所负的经济责任，以出资者所投入的资金为限。
倘若有限公司被债权人清盘，债权人不可以从股东个人财产中索偿。得出这个结论，主要因为PPP项目公司的股权不能随意转让。
1、股东之间的利益冲突相互限制股权转让
项目公司负责项目的建设、运营和管理，因此项目公司的股东可能会包括希望参与项目建设、运营的承包商、原料供应商、运营商、融资方等主体。
以承包商作为项目公司股东为例，承包商的双重身份可能会导致股东之间一定程度的利益冲突，并在股东协议中予以反映。
以承包商为例，承包商参与项目的主要目的是承担项目的设计、施工等工作，并不愿长期持股，承包商会希望在股东协议中预先做出股权转让的相关安排；
但另一方面，如果融资方也是股东，融资方通常会要求限制承包商转让其所持有的项目公司股权的权利，例如要求承包商至少要到工程缺陷责任期满后才可转让其所持有的项目公司股权。
2、政府限制社会资本的股权转让
项目公司自身或其母公司的股权结构发生变化，可能会导致不合适的主体成为PPP项目的投资人或实际控制人，进而有可能影响项目的实施。
因此，在实践中，政府方往往会通过锁定期、股权受让方主体资格对社会资本股权变更进行限制。在锁定期内，未经政府批准，社会资本不得转让其直接或间接持有的项目公司的股权。
即需要约定一个锁定期，在此期间社会资本的股权变更会受到限制。这与股份有限责任公司可以自由对外转让股权的特征不符。
因此，在《公司法》的约束下，PPP项目公司多为有限责任公司。
成立项目公司的意义
财政部印发的《PPP项目合同指南（试行）》指出：“社会资本方是指与政府方签署PPP项目合同的社会资本或项目公司”，“社会资本是PPP项目的实际投资人。
但在PPP实践中，社会资本通常不会直接作为PPP项目的实施主体，而会专门针对该项目成立项目公司，作为PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体，负责项目具体实施”。
在很多文章中也能见到这样的观点，国际惯例中，PPP项目一般也都成立项目公司(也叫SPECIALPURPOSE VEHICLE，特殊目的载体)而且多是股份制，认为这样做有很多优点：
1、“有可能以项目公司(而非项目公司股东母公司)的名义基于项目的现金流、项目资产(需要政府同意)与合同权益去融资贷款，做到有限追索(参见前面项目融资)，实现项目风险与母公司的隔离”。
关于这一条，在目前中国几乎不可能。贷款人（投资人包括银行在内的金融机构），不仅仅对“有限追索权（或无追索权）的融资”不太熟悉，对PPP项目融资模式认识更不足，未能形成与之相适宜的项目融资评估体系，往往按照传统模式要项目公司的母公司提供连带保证责任。
2、“有利于项目公司的治理，可根据项目和股东的特点，合理确定本贷比、股东结构和贷款结构，优势互补，强强联合，并根据各自股份的多少决定各股东的管理权、控制力，如投票权等。”
关于这一条中的“有利于项目公司的治理”，应该理解为有利于项目的治理更符合逻辑。成立项目公司之后，股权有了清晰的归属，以后不会产生法律上无法处置的纠纷。
虽然这一条对于参与者较多的项目来说适应性较强，但是对于中小型的PPP项目，由于成立项目公司会增加管理成本，是否物有所值，真正能起到有利于项目治理的目的值得商榷。
3、“有利于股东的进入和退出，只需要转让股份(当然，需事先获得政府同意)，因为PPP项目合作期限较长，而各个股东的优势不同，投资战略也可能会发生变化。”
但股份的转让在股东协议中会有所限制。以承包商作为项目公司股东为例，承包商的双重身份可能会导致股东之间一定程度的利益冲突，并在股东协议中予以反映。
例如，为防止承包商在工程承包事项上享有过多的控制权，其他股东可能会在股东协议中限制承包商在工程建设及索赔事项上的表决权。
4、“项目公司在项目所在地注册，便于管理，最关键的，纳税是给项目所在地政府而非股东母公司所在地政府。”这是从政府的角度喜欢成立项目公司的根本原因。
5、“项目公司员工的责权利非常明确，就是做好该项目并获得相应奖惩，有利于项目的全过程、全方位的优化和管控，如融资要根据建设与运营期现金流进行优化，设计要考虑缩短建设工期与降低成本、利于运营维护和降低成本，建设要保证质量、利于长期运营和提供合规公共产品与服务等等。”
但是不成立项目公司，员工的责权利也不一定不明确。项目管理有项目管理的规律规范原则，项目干系人的权利义务应该是非常清晰的。
当多个社会资本以联合体的形式参与PPP项目时，以联合出资成立项目公司的形式，可以明确各联合体成员之间的投资责任和相关权益的分配。但是联合体内部成员的权责利可以在联营体协议中明确规定，更加简单明了。
项目公司股权安排
项目公司负责项目的建设、运营和管理，因此项目公司的股东可能会包括希望参与项目建设、运营的承包商、原料供应商、运营商、融资方等主体。
在某些情况下，为了更直接地参与项目的重大决策、掌握项目实施情况，政府也可能通过直接参股的方式成为项目公司的股东（但政府通常并不控股和直接参与经营管理）。
在这种情形下，政府与其他股东相同，享有作为股东的基本权益，同时也需履行股东的相关义务，并承担项目风险。
项目公司的股东的持股比例在股东协议中明确，但政府的持股比例应低于50%且不具有实际控制力及管理权。且根据法律规定，项目公司在满足分红条件的前提下，股东间可对项目公司分红事宜作出约定。
项目公司职责是什么
项目公司在重新签订或者承继项目合同后，应按照合同约定承担设计、建设、运营、维护、移交等职责。
项目公司的职责从财金156号文中给出的PPP项目的合同体系中即可充分体现，见下图：
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