关于社会资本进驻公立医院的思考与建议
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时间：2021-06-17
公立医院作为我国医疗服务的主体，决定着我国民众的医疗健康，同时也影响着我国医疗水平发展的方向，但是公立医院受到国情以及政策上的制约，在运行的过程中存在很多的问题。
解决群众“看病贵、看病难”是新医改的关键点，解决群众的医疗需求，平衡医疗资源、医疗服务，需要在多样化的格局下进行社会资本层面上的创新。
近年来，在政策的强力推动下，社会资本积极参与医改，医疗健康行业被各方看好。但是，市场各方参与者必须对行业中的一些发展迹象高度重视。
资本的本性是逐利，上市公司之所以抛售手中的亿元资产，必然是出于利益的考量。社会资本不断涌入的同时，与医院的纠纷也在增加。
社会资本参与公立医院的投资建设，涉及到医疗市场、医务人员、出资人以及政策等多方利益。本文针对社会资本办医的问题进行思考并提出相关建议。
社会资本民营企业所有权明确，权责清晰，制度灵活，管理模式趋向扁平化，工作效率高。
与事业单位体制的公立医院相比，社会资本所办医疗机构在市场管理方面占有较大优势，管理观念先进，能够调动员工的积极性，让人才有用武之地。
社会资本与公立医院对客户需求的重视范围不同，社会资本更侧重关注顾客的实际需求，商业嗅觉灵敏，创新动力足，将民营医疗机构引入市场，能够带动市场需求，有助于满足人民群众的多元化需求。
社会资本办医有完善的职业化流程，有理念先进的管理方法，在管理体系方面趋于完善，在运营的过程中能够提升医院的整体工作效率，充分挖掘员工的潜能。
社会资本办医疗机构不能享受国家政策的支持，营利性医疗机构即使提供基本医疗服务业需要承担所得税，办医成本高，资金投入大。
相较于公立尤其是大型公立医疗机构，社会办医规模小，竞争力不足，缺乏优秀人才，在吸引人才的机制设计面临较大困难，与公立医院之间的交流渠道有限，使得社会资本办医诊疗技术力量提升缓慢，影响发展。
投资项目回报周期长，只注重眼前的利益而忽略了长远的发展，影响医院的口碑。
社会办医政策层面的松绑是资本进军医院的直接推动力。从2010年起，国家出台一系列政策鼓励社会办医，为社会办医“拆墙松绑”，资本纷纷涌入，始于2013年的医院并购潮在2016年达到井喷状态。
通过公立医院与社会资本的合作，将社会资本引入到公立医院中，能够有效缓解公立医院因资金不足带来的运营困难，随着经济的快速发展，人们对于各方面的要求也越来越高，更加注重健康意识，因此现有的医疗服务资源已经满足不了人们的需求，人们想要拥有更加优质的服务，需要有社会资本的加入，使个性化医疗服务不断升级，为医疗领域的发展提供广阔的空间。
虽然国家先后出台了鼓励社会资本创办医疗机构的相关文件，但是在实际的操作中还是存在很多的问题，比如在项目审批阶段手段复杂，程序不规范等，都是制约社会资本办医的阻碍。
公立医院基本的医疗服务与社会资本的医疗服务存在矛盾冲突，将社会资本创办医疗机构引入社会经济中，能够缓解政府对于公立医院资金投入不足的窘境，就需要接受社会资本所带来的利益性经营。
1、针对公立医院的改革，地方政府普遍持观望的状态。
因为国家和相关部门针对公立医院改革一直没有具体的、可操作性方案，部门因为处于利益考虑，卫生主管部门对社会资本参与的公立医院产权改革的方案持否定的态度，不愿意拿出规模公立医院让社会资本深度参与甚至是控股，这些都阻碍社会资本在全国范围内参与公立医院存量改革的进程。
2、针对社会资本新建医院，因为医院本身的特殊点，投资不能只针对硬件进行投资，还要建立一支稳定的医疗队伍，并树立医院的品牌和知名度。
但是现有的医疗现状是医疗人事制度使医护专业人才无法挣脱公立医院的体制控制，而且社会资本新建医院周期时间长，使社会资本建立的医院无法与公立医院在同等水平上进行公平竞争，因此消磨了社会资本投资新建大型医院的积极性。
3、虽然国家政策鼓励社会资本投资非营利性医院，但是没有具体的配套政策对各方面操作进行明确。在社会资本如何获取合理的投资回报、财政补偿、土地、税收、医保等诸多方面无具体操作制度，这都使得社会资本投资的非营利性医院与国有公立医院很难真正的平等竞争。
4、在卫生资源规划的区域内，国家鼓励社会资本进入公立医院，在保持医院公益性质的前提下使社会资本与公立医院进行相互融合，但是关于社会资本与公立医院的合作方式并无具体方案和实施的细则，社会资本和公立医院进行合作，由于营利性质的不同，在社会资本参与改制与科室出租承包上的区别很难界定。
从本质上进行分析，社会资本参与公立医院改革，与公立医院强调的公益性互相矛盾，两者结合会存在一定的风险。
因此，把握社会资本参与公立医院改革时要有一个界定，国家相关部门要给出合理的框架，约定公私合作的具体形式，这样既能够保持公立医院的公益性，又能使社会资本目标得到实现，同时还能有效控制国有资产流失的风险，这是两者成功合作的关键点也是难点。
新建医院需要投入巨大的固定成本，收回成本并盈利的周期极长。因此，如果没有雄厚的产业资本，没有医院经营管理的经验，投资医院是一个冒险的选择。
即便财力雄厚的社会资本方，也需吃透国家对医药卫生行业支持的政策，并且在与经营不善的公立医院进行合作前也要摸清其经营不善的原因为何，不要因为一个《医疗机构执业许可证》而去接受一个“烂摊子”。
从已有案例看，法院更加倾向于维护代表社会公共利益一方的公立医院。院方败诉的案例，多是源于自身的原因。
还有，有的公立医院面对极具诱惑的合作条件，仅凭以往经历草率决策。社会资本从医院的痛点切入，提供设备、专家、技术等打包服务来打动地方医院。
根据2020年6月1日正式实施的《基本医疗卫生与健康促进法》，结合现实中的案例，公立医院与社会资本合作值得注意的问题如下：
一是对社会资本做仔细的调查了解、辨别，这是公立医院引人社会资本的首要问题；二是在引入社会资本的目的和意义方面要定位明确，是为了谋求医院的发展，还是为了提升医院的服务质量，还是要拓展公立医院的品牌影响力；三是保持公益属性。
公立医院的公益属性是其存在的根本，在与社会资本合作时，应当坚持提供公共卫生服务与基本医疗服务的根本宗旨，允许社会资本在高端医疗、特殊需求、产业链和非医疗核心之外的经营中获得利益，以补偿基本医疗服务的损失，但任何时候，与任何投资者合作，都不能改变公立医院的公益属性和公益特征。
第一，公立医院不得与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构。《基本医疗卫生与健康促进法》第三十九条第二款规定，以政府资金、捐赠资产举办或者参与举办的医疗卫生机构不得设立为营利性医疗卫生机构。
该法第四十条第三款规定，政府举办的医疗卫生机构不得与其他组织投资设立非独立法人资格的医疗卫生机构，不得与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构。
这是中国首次在法律层面对于公立医院与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构作出明确禁止性规定。虽然并未规定“合作举办”的具体内涵，预留了政策空间。
但按照通常理解，公立医院直接以货币或非货币形式出资与社会资本共同设立营利性医疗卫生机构，应属违法。
另外，《基本医疗卫生与健康促进法》第九章法律责任部分，并未规定公立医院与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构的法律责任。但这并不意味着这样操作没有法律风险。
一方面，不排除后续出台的配套法规作出补充性规定；另一方面，即便没有设定行政法律责任，从民事法律风险角度来看，《民法典》第一百五十三条规定，“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。
但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。”因此，违反《基本医疗卫生与健康促进法》第四十条第三款的行为，易导致双方合作协议效力争议纠纷。
第二，医疗卫生机构不得对外出租、承包医疗科室。需要注意的是，此前对外出租、承包医疗科室的行为，对于出租方、发包方定性为出卖、转让、出借《医疗机构执业许可证》，应按照《医疗机构管理条例》第四十六条规定依法没收非法所得，并可以处以5000元以下的罚款；情节严重的，可吊销其《医疗机构执业许可证》。
而《基本医疗卫生与健康促进法》区分了伪造、变造、买卖、出租、出借医疗机构执业许可证与医疗卫生机构对外出租、承包医疗科室，并规定出租、承包医疗科室法律责任为：
责令改正，没收违法所得，并处违法所得二倍以上十倍以下的罚款，违法所得不足一万元的，按一万元计算；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。可见明显提高了罚款数额，且处罚到人。
公立医院与社会资本合作，是为了优化医院的资源配置，最终实现患者、医院、政府、投资方多赢。有的医院借助社会资本实现了展翅高飞，有的在盛宴过后却出现一地鸡毛，违背了引入社会资本的初衷。
但是，改革创新是推进医疗卫生事业发展的动力，公立医院与社会资本的合作属于探索中的新生事物，不应因出现困难而全盘否定，终止探索。
社会资本投资公立医院的社会效益和经济效益如何，政府部门的作用非常关键。政府应发挥监管者职能，严格与公立医院合作办医的社会资本的准入条件，严格监管办医过程,促进社会资本与公立医院的良性互动。
霍尔斯结语：在医疗服务中，公立医院作为公益性质的卫生事业，为广大群众提供价格低廉、技术合格的医疗服务，满足人们的医疗服务需求。而社会资本办医是整体医疗服务的重要组成部分，提供富有弹性的非基本医疗服务，缓解医疗供需矛盾。让公立医院回归公益性，为民营医院留出发展空间是国家在制定整体医改政策时应有的出发点和落脚点。
