医院PPP项目政府付费（项目公司回款）问题如何解决

       随着PPP项目的逐步推进，越来越多的项目完成建设内容后进入运营周期，各方关注的重点也逐步由项目建设管理转向运营及付费管理工作。

       可以将PPP项目划分为使用者付费、政府付费、政府+使用者付费三种模式，每种模式由于获取收益的性质和渠道各有不同，其中的纳税特点也不相同。

PPP项目付费有哪些模式

一、政府+使用者付费模式

       这种模式是使用者付费不足以覆盖社会资本方投资成本时，政府通过财政补贴、股本投入、贷款优惠、贷款贴息、放弃分红权、土地划拨等多种方式对社会资本方予以补偿。

       这种模式下需要提前与政府谈好补助方式，尽量争取免税补助。企业在建设阶段正常归集资产或者项目成本，在获取使用者付费时按收入性质适用税率、缴纳税金，在收到政府补贴时如符合不征税收入按不征税收入进行处理。

       如不符合不征税收入应该按照向政府提供建筑服务确认收入、缴纳税金，同时分摊该部分收入对应的项目或资产成本，如以优惠条件，比如贷款优惠、放弃分红权等方式补偿，则企业根据社会资本方实际收到的收入或付出的成本，进行财税处理。

二、使用者付费模式

       在PPP项目中典型的使用者付费项目就是高速公路和医院，建设期间政府或政府控制的平台公司与社会资本共同成立SPV公司，以SPV公司进行报批立项；

       建设竣工投入使用后政府或政府平台转让10-30年高速公路收费权，由高速公路使用人支付费用，以弥补社会资本投资及合理利润回报，收费期满社会资本退出SPV公司，资产移交给政府或政府控制平台公司。

       在这种模式下，社会资本方需要做相对精准的项目投资回报测算，保守测算收费年限，严格控制投资规模及融资成本。

       使用者付费模式下社会资本方在建设阶段支出按构建无形资产进行核算，在收费年度内进行平均摊销，收到使用者付费按照收入性质适用税率缴纳税款、确认收入。

三、政府付费模式

       政府付费项目是由政府财政购买公共产品及服务，一般又分为按可用性付费、使用量付费和绩效付费，在一些公共设施类服务较为常见。

比如修建公园，政府引入社会资本投资修建公园，政府财政支付给社会资本方。这种模式下对社会资本方而言主要的风险来源政府付款的时间，一旦出现政府违约不能及时付款，企业和政府就会出现两败俱伤的局面。

       在政府付费模式下，政府相当于发包单位，企业相当于建筑总包方，企业在投资建设阶段按项目成本进行归集，按照完工进度确认收入、缴纳税金，按照合同约定时点向政府催要工程款。

       根据财政部全国PPP项目信息平台统计，截至2021年3月1日，管理库统计范围内累计落地项目7198个，投资总额达11.7万亿元，即使扣除使用者付费类项目，存在政府支付责任的项目不论是投资规模还是项目数量而言都非常庞大。

       参考PPP项目的回报机制，政府付费或可行性缺口补助（以下统称政府付费）是项目公司实现正常经营、偿还贷款并实现投资方回报的主要甚至是唯一来源，因此PPP项目的政府付费管理和执行情况一直都是参与各方关注的要点。

PPP项目政府付费常见问题

       虽然国家相关部门出台了较为完整的政府付费管理办法，但在项目实操阶段，参与其中的投资单位反馈依旧存在着诸如预算管理不规范、付费执行不到位、财政支出风险管理不当等方面问题。

       霍尔斯结合自身工作经历及走访调研简要罗列部分项目操作过程中的常见问题。

1、因项目建设过程情况变化引发付费风险

       在项目实施过程中受主客观条件影响，可能会发生因超出项目总投资而导致政府付费责任变大的情况，进而引发付费风险。

       例如：PPP项目在建设施工过程中经常面临的诸如前期费用增加、建筑材料价格上升、建设标准提高、建设内容增加等造成投资增加的情况。

       相关费用增加后一旦超出项目概算，势必会造成该项目政府的支付责任加大。此外，因项目推进节奏变动，项目付费发生时间及付费金额相较于项目策划阶段也发生了较大的变动。

       与此同时，当地政府的财政收入情况相较于项目策划阶段的测算也发生了一定的变化。如相关责任部门不能及时收集了解各项目总体预算支出变动情况并做出动态管理，可能会发生PPP项目财政支出责任超出当地一般公共预算10%的情况，进而引发整体性的履约风险。

       根据财政部全国PPP项目信息平台统计，截至2021年3月1日，全国共有23个行政区PPP项目财政承受能力超出当地一般公共预算10%的红线，有654个行政区财政承受能力处于7%的预警线以上。

       需要各地区PPP项目主管单位在项目实施过程中进行动态的财政承受承受能力评估和管控，确保当地的PPP项目整体付费风险可控。

2、项目财政预算管理执行不规范引发付费风险

       PPP项目政府付费归属政府预算管理范畴，因此纳入财政预算管理是项目实现政府付费的首要工作。

       在霍尔斯的项目实践辅导过程中，部分地方政府的财政部门受限于当地财政总体支出规模限制，财政部门通过“总量控制”、漏报PPP项目的支出责任等方式以实现本级财政预算收支平衡的情况也偶有遭遇，各别地区甚至出现了将新的运营年度支付责任移出当年财政预算的情况。

       这类不思考如何进行有效的财政预算支出管理，而通过“修饰”PPP项目政府支出责任的形式来控制支出规模，除去会造成更大规模的违约和债务情况外，相关负责人员还将受到违规操作的法律制裁。

3、政府付费责任分摊后可能造成下级财政的支付违约情况

       部分项目在进入政府付费阶段后面临实施机构本级财政与下级财政分担政府付费的情况，在实际操作过程中发现下级财政单位受限于自身实力可能会发生付费违约的情况。

       以某新建医院PPP项目为例，实施机构为当地镇人民政府。在项目进入政府付费阶段后，镇财政与区财政局就付费责任承担达成一致，由双方共同承担承担支付责任。

       但双方财政承担的政府付费责任并不与其财政收支规模对应，镇财政承担的付费责任甚至达到了其本年度财政支出总规模的30%，远超本级财政的承受能力，项目付费阶段镇财政发生支付违约。

       这类存在财政支出责任分摊的项目，即使所在行政区当年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过本级一般公共预算支出的10%，整体履约风险可控。但实际过程中依旧会发生因下级财政部门付费能力不足的原因而产生违约的现象。

4、政府付费执行过程中违约、违规

       在霍尔斯经历和走访的PPP项目中，即使项目政府付费已纳入本年度财政预算中，相关部门借口审核流程长、财政支付额度紧张等理由拖欠付费，不及时，不足额，甚至不付费的情况也偶有发生。

       根据《<政府会计准则第10号——政府和社会资本项目合同>应用指南》要求，“政府方在义务发生当期未及时向社会资本支付款项的，应按照应付未付的金额确认当期费用和负债（应付账款等）；

       在后续实际支付款项时冲减负债的账面余额，同时在预算会计中确认预算支出。”在项目实际操作过程中，针对不能及时支付的情况，地方财政部门是否严格按照相关规定纳入政府负债清单，是否实质形成隐性债务都是需要各级监管部门予以重点关注的内容。

三、PPP项目政府付费管理的建议

1、 PPP项目付费方面的相关问题是客观、普遍地存在的

       比如约定不清、规定不明、预测不准、诚意不足、情况变化等。合同约定不尽清晰、清楚、明确、具体，是包括PPP在内的几乎所有类型的项目合同都可能存在的带有一定普遍性的问题，就像世界上没有一部完美的宪法或法律一样，一般都得随着时间推移和情况变化不断修改、补充、完善、变更甚至个别的需要废弃;

       至于预测、测算不准也是比较普遍的现象，只能是在一定情况下的尽力精确、相对精准;PPP本身就是不同利益主体的合作，在付费这样的利益相关的大问题上有关各方存在不一样的主张甚至博弈是正常的，既是问题，也不是问题，应该是一种常态;

       项目投融资、建设、运营、人员、政策等情况发生“变化“也是迟早会发生的问题，变化是绝对的，一成不变是不可能的。以上所有问题的发生和解决，主要考验的是合作各方的能力和诚意。比如诚意不足，问题和困难就多，诚意充沛，办法就多。

2、解决问题的办法首推“坐在一起谈谈”

       面对问题，不回避问题，想办法解决问题，合作各方“坐在一起谈谈”是最便捷有效的办法。能力不足，可以聘请第三方专业机构或人员协助;问题不清，可以逐个捋捋;如果想解决问题，办法总比困难多;

       但是如果发现一方或双方合作诚意不足，很难坐到一起，就应该首先增进沟通了解，尽量促成和谈，否则实在坐不到一起或者根本谈不拢，那么谈谈如何善后也是个办法，总之无论如何得“谈”。

       有问题而不谈的结果，无非是长期搁置或者各行其是，最后导致冲突和司法或行政强制解决。

3、《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》为解决付费等相关问题提供了“机会、机制和方案”

       第一，“操作指引”为解决付费等问题提供了“机会”

       “指引”第三条“项目实施机构应在项目所属行业主管部门的指导下开展PPP项目绩效管理工作，必要时可委托第三方机构协助”，其中的“委托第三方机构协助”即为解决问题提供了一个由“第三方机构介入”，把项目有关各方(政府、财政、相关部门、实施机构、社会资本、项目公司等)召集到一起，“坐下来谈谈”的机会。

       而只要有“谈”的机会，就有解决问题的可能。而且因绩效管理涉及项目全生命周期主要事项，大多问题都可以谈。

       所以对待绩效考核评价这个事情，尽量要聘请第三方，原因不只在其比较专业，还在其同时能为解决问题提供多个大家坐在一起谈谈的、解决问题的“机会”。

       第二，“操作指引”为解决付费等问题提供了“机制”

       首先，“指引”第十八条“PPP项目绩效评价应符合以下要求：(一)严格按照规定程序，遵循真实、客观、公正的要求，采用定量与定性分析相结合的方法。

(二)结合PPP项目实施进度及按效付费的需要确定绩效评价时点。原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价，分期建设的项目应当结合各期子项目竣工验收开展绩效评价;

       项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价，每3-5年应结合年度绩效评价情况对项目开展中期评估;移交完成后应开展一次后评价”。

       其中“至少每年一次”的规制性“评价时点”和“严格按照规定程序，遵循真实、客观、公正的要求”等规定，即可理解、利用其为解决付费等有关问题的时间“机制”和程序原则“机制”。

       其次，“指引”“第二十条项目公司对绩效评价结果有异议的，应在5个工作日内明确提出并提供有效的佐证材料，向项目实施机构解释说明并达成一致意见。

       无法达成一致的，应组织召开评审会，双方对评审意见无异议的，根据评审意见确定最终评价结果;仍有异议的，按照合同约定的争议解决机制处理”。

       此条的实质，就是提供“沟通”、“解释说明”、第三方“评审会”、“仲裁或司法”等可供借鉴的付费问题的解决办法和“机制”。

       第三，“操作指引”为解决付费等问题提供了“方案”

       一是“指引”规定的、经过专家评审的绩效评价工作方案，其中的“评价目的和依据、评价对象和范围、评价方法、组织与实施计划、资料收集与调查”可以借鉴为解决问题的工作“路径”;

       二是“指引”规定“PPP项目绩效评价报告应当依据充分、真实完整、数据准确、客观公正”，因此《绩效评价报告》中的“存在问题及原因分析、相关建议”部分，连同《绩效评价工作方案》中的工作“路径”部分一起，经合同各方同意，稍作整理，即可作为解决付费等有关问题的《补充协议》或《备忘录》蓝本。